【导读/摘要】

虽然说谁污染谁治理，但在目前省会城市污染地块责任主体分析报告里，大家可以看到，其实只有33%是原场地使用者承担了修复的责任，政府占到35%，商业开发占到了15%，还有16%是国贸委下属的一些资产管理企业，就是国有企业，其实大部分的责任承担还是来自于政府以及开发商，还有国有企业来承担。

这一块有一个担忧，就是污染场地的修复成本会随着地块的商品价值而转移，最后都由社会公众来买单。

今天主要是围绕污染场地这一问题，结合中国的一些现状，以及我们自己的一些发现，整合出来的一些现状及挑战，跟大家很分享一下。

会从四个方向讲：污染地块的定义，我国污染地块监管的发展历程，省会城市污染地块开发的应用现状分析，关于污染地块国内外一些可以用于中国下一步借鉴的经验。 

首先是污染地块的定义。在我们国家,污染地块分为疑似污染地块和污染地块。

疑似污染地块就是一些特殊行业的生产经营地或者是暂存用地。如果疑似污染场地进行检测，超过了国家的相应的土壤污染质量标准，那它就会纳入污染地块名录。我们国家现在主要是根据环保部2018年发布的《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》，去制定污染地块名录的，通过参照这个标准从疑似污染地块鉴定出污染地块。

“土法”虽然在今年才实施，但其实我们国家在污染地块的监管上，在上个世纪90年代，就出台了第一份关于土壤环境质量的标准。

后续中间有一个很重要的转折点是在2000年之后，很多涉及到了城市产业的转移，同时在2000年，一些大型的场地的建设暴露出很多土地的问题，也倒逼国家对展览行业出台了一个专门的展览行业用地的土壤环境质量评价标准，这是当时中国唯一一个对一个行业就使用用途出台了相应的标准。

在2005年之后，中国启动了第一次全国范围的土壤环境普查。2014年发布了土壤环境状况和相关的数据。相应的很多关于污染地块的条例，不管是“土十条”还是相应的配套的评估（比如风险的评估技术标准），还是环境影响的一些评估，以及一些污染地块的验收的技术规范，其实都是在近两年，2016年到2017年出台的。

尤其我们国家在2016年，“土十条”出台之后，提出了一个我们现在觉得都是一个很打问号的目标，就是我们要在2020年实现安全利用率达到90%。

接下来我会去介绍为什么“90%安全利用率的目标”会让我们觉得是一个担忧，是一个问号。

我们国家目前实施的污染地块的监管的机制，主要是以污染地块名录为核心来进行污染地块的管理，即纳入污染地块。每个省会出台自己的污染地块名录，有可能地市也会出，因为省的名录就来自于地市。地市的到县区县级位置，它扮演的角色是要依据这个出实施方案，具体的比如说土壤修复的实施方案。

其实整个脉络，政府从上到下的机制，还是围绕着污染地块名录作为监管依据，去评价地方政府有没有去落实这一块的监管工作，同时推进我们要达到的目标。而且我们国家现在的监管机制里面是谁污染谁治理。

但是现在只是明确了相应的责任，到底这个责任背后的优先级，包括它的主次关系，其实目前是没有的，只是提到了在土地流转过程中，它的污染责任主体的变化而已，其实到底谁为主、谁为次，以及它承担的责任程度，或者是什么类型的是属于不可抗力的，到底是不是应该纳入这里边去都没有明确。

比如政府公示因为公司日常生产经营的不当导致的污染，是不是应该有相应的责任明确？其实现在只是明确了关于土地流转中间的一些主体的责任而已。国家现在更多的还是以风险防控为主，去保持我们的土壤，达到一个什么样的安全率。

第二部分是以省会城市污染地块开发利用的现状分析。

其实大家都会有疑问，为什么会去聊省会城市？因为我们国家出台最早的名录，不管是污染地块的环境信息，还是名录出台的时间，最早都是省会城市先发布了污染地块的名录。相应的环境信息，也是省会城市发布的比较详细，比如会披露污染地块的敏感点以及取样点，还有下一步要去落实的主要的修复措施，都会相对详细。

在其他的地级市基本上是很少看到有公开的，有可能是这个工作在推进，但是非常滞后，只是省会相对靠前些。大家也会看到省会城市它会出现一个现象，就是化工行业在省会城市的污染地块里面占到40%，是一个很高的比例。另外一个比较高的就是钢铁。

通过一些文献分析，其实目前省会城市的污染地块里面，重金属是比较突出的污染物质，其出现的频次高达50%，排在其后的主要是挥发性的有机物和半挥发性的有机物。这背后是有行业的污染物的影响的。

更多比较让人担心的是城市污染地块的规划用途。因为这两年不管最近财经的报道，还有两年前的绿网的披露，尤其在省会城市，污染地块的商业利用率是很高的。现在很多省会城市都有二环三环四环五环，其实再往前推个一二十年，有可能城市的二环以前就是它的污染场地，又加上近些年来省会城市的一些产业的搬迁，其实会遗留出来很多污染地块，有可能最大的开发利用就是商业，比如说建设用地。

因为大家都知道，省会城市现在基本上房价都很高，寸土寸金，而在明确地块规划用途的109 块中有近 47% 的污染地块用于商住用地的开发，近18%的污染地块用于学校、文体活动设施、绿地或医院等公共建设，而仅有 1% 的污染地块用作工业用地。如果这些污染地块没有很好的进行治理，都是很大的隐患。 

我们在日常关于污染地块的调研过程中，还有在其他省会城市污染地块的开发现状调查中，会发现其实会存在一些我们比较担忧的几个地方。

一个就是前面说到的，谁污染谁治理。在目前省会城市污染地块责任主体分析报告里，大家可以看到，其实只有33%是原场地使用者承担了修复的责任，政府占到35%，商业开发占到了15%，还有16%是国贸委下属的一些资产管理企业，就是国有企业，其实大部分的责任承担还是来自于政府以及商业，还有国有企业。这一块其实有一个担忧，就是污染地块会随着地块的商品价值转移，最后都由社会公众来买单。

从公众的角度来看，其实对原来的污染使用者是避重就轻的，整个责任就转嫁到了公众的身上。我作为一个买房者，还要去为这块地块承担修复的成本。

还有一个问题是，其实这是一个征地行为，这个行为背后会有一些困境。现在很多污染计划的实施主体都是在区县级政府。区县级政府，如果是稍微偏远的一些地区，它的土地流转价格本来就不高，作为当地政府，怎么去落实自己的财政支持。

甚至还有一些无主的污染地块，比如来自于农田污染的，更没法去追溯到底谁是污染者，谁去承担这个责任，有可能也会流转到区县政府，政府要承担很大的财政压力。

有些区县本身的产业结构也不是很复杂，产业比较单一。比如在我们安徽，过去每个县大部分都有老农药厂、老化肥厂，其实这些厂在这个县里面只有一两家，他们场地搬迁的收入基本上很少进地方政府，要么就是因为资金原因一直在搁置，像我们以前跟进的蚌埠那个九彩膜工厂，其实它到现在整个场地还是在搁置着，到现在政府给的理由也就是资金没法到位。

从2010年九彩膜企业搬走，到现在已经快十年了，整个污染场地还是在搁置，说明这个区县政府没法去兜底落实相应的修复计划，这在将来就会出现一个很大的漏洞。

第二点是，区县政府到底有没有匹配的能力来做污染场地的监管。现在调研发现，其实在区县环保局他们自身的监测技术有限，基本上区县没有监测站，他们现在只是一个外派机构，基本上监测站还是涉及到市一级，对他们来说，下面的区县如何去落实他们的监管责任，我们觉得也是打问号的，尤其污染场地涉及到的修复过程中，包括后期的验收，如果真的以区县政府作为责任主体的话，我们比较担心他们的能力。

第三点是，污染地块修复得太快，它所导致的二次污染风险。在行业协会开会时公布的信息上，污染场地的修复周期不断地在被压缩，不断地在缩短，其实缩短的出现会告诉我们两个信号，至少它不会是原地修复的。

因为原地修复一般都会选择一些生物法，不会在短期（比如像这上面显示的几十天或者一两个月）去落实修复计划。在这么短的周期，它唯一落实了的方法，就只能通过异地修复，就是把原来场地的污染土壤挖走，通过化学法进行进行处理，最后把一些达标的土壤进行回填。其实这个背后就会涉及到挖取土壤的过程，这就是一个工程了。工程就应该有环境影响评估，尤其在挖的过程中会造成的污染影响，包括转移。如果是这样的工程，就更要去重视他们。

不过现在没有看到对这一块是有要求的。其实这也是我们的一个担忧，这个过程中会导致二次污染，也是一个很大的隐患。

包括在省会城市的污染地块开发利用里也披露出来，其实省市的污染场地治理的也挺快的，一般一个场地一百多天，这背后也是政府是为了更快地卖地。因为开发商他也要贷款，政府只有尽快的卖出去，他们更快的投入。省会城市的住宅地块治理过程整个周期也在不断地压缩。其实这背后的治理效果，以及治理过程中是否还会遗留一些其他问题，也是打问号。这也就涉及到我们现在聊的这个内容，就是信息公开。

我觉得我们现在很值得去挑战的几件事：

一是关于污染地块名录，从疑似污染到污染地块这个过程中，我们没有看到任何信息，我们只看到那些被省会城市公开的污染地块，上面会披露它的风险评估报告的一些数值以及污染程度，还有那么多被排除在外的，到底是因为什么原因？是他们真的没有超过标准，还是因为地方政府只是从单单的资金投入角度去把它排在外面，这个过程中我们觉得至少需要去进行透明化，至少从疑似污染地块到污染地块，这个过程中的土壤详查或者是环境环境评估要公开，至少让大家知道这个地块是怎么来的。

还有可能涉及到的是，我们在申请修复方案信息的时候，也会碰到的比较困惑的一个点，就是修复方案一般实施主体是企业，环保部门现在都会让你向企业申请，但是一个污染场地，我们去申请的时候，有可能这个公司已经停产了，或者已经转型了，你去申请，一个已经还在生产经营的，去申请企业环境信息其实都有阻力，尤其是一个对污染场地承担修复责任的，我们在申请过程中，目前环保局给的理由多数就是企业是实施主体，但是你向企业申请基本上都不会成功。

所以这一块就变成没法去落实。在修复方案这一块，我觉得政府部门应该去明确，环保部门作为污染地块的监管部门（在“土十条“”还污染防治里都强调它是监管部门），不管市区以及各个辖区的环保部门，还是需要去明确到底是环保部门去公开责任，还是企业，以及企业公开到底在什么平台。尤其是“土十条”里面也强调，在2020年我们要建立土壤环境信息平台，要建立土壤环境监测平台，这些平台上是不是将来能去衔接这一部分的信息公开？其实我们觉得这是我们可以去努力的方向，或是可以去一起去做的事情。

还有就是提到公共参与这一块，其实我们觉得可以借鉴超级基金的办法，比如一个企业在制定修复方案，我们也可以像做环评一样，他做修复方案的时候可以去公开公示，然后我们公众可以去提意见。其实我觉得需要去开放这种公众去参与的机会，提意见的机会。我觉得这也是我们环保组织可以去推动的，对整个修复工程修复过程的公众参与。 

接下来是几个我们觉得很值得借鉴的、下一步去作为政府政策可以考虑的一些比较不错的案例，有国内的也有国外的，比如像刚刚提到的，工业污染地块转为建设用地，其实我们觉得像重庆环保局他们就做的挺好。

他们有一个很明确的路径。但是目前我们在其他环保部门还没有看到，以及跟相关部门沟通，目前没有看到这样的准则出台。其实我们国家如果能有这样的细则推广，让各个地方按照这个流程去监管，至少它的风险会降低很多。

它这里有一系列的从企业搬迁，一直到环境影响调查评估，以及到后期的修复和验收，都明确了环保部门，哪些是予以转让的，哪些不予转让和开发利用，我觉得有这样的监管流程会更好。

重庆环保局还有一个亮点，就是他们很重视前置审批。他们很好地通过环保部门对即将转换使用用途的污染场地给出相应的风险评估意见，去决定下一步方案，还有场地进行修复后，给出竣工的意见，这样非常有助于环保部门在土壤流转之前进行环保的把关，这样就会杜绝很多可能修复不到位的，或者未落实修复就转换成城市建设用地等问题，我们觉得这样的审批机制也是很值得纳入的。

我们国家目前在推的是土壤污染防治法里面的配套，还有关于土壤环境的审查，我们觉得现在的重点都在做详查或者是在制定名录，其实国家在关停一些高能耗的企业过程中，在我们的配套政策里面就应该有这样的要求，会非常有助于下一步多一些污染地块及时被纳入修复。还有就是化工名录，它在规划阶段强调，这些工业用地回收部要符合的用途以及相应单位的申请机制。

还有就是责任认定这一块，国内外的差距挺大的，尤其在中国，就是像我们写作文一样，有可能只是围绕一个主题说的比较面一点，没有那种流程性的，我们国家现在关于污染地块的污染责任主体认定的方式，只是通过《土壤污染防治法》和《污染地块环境管理办法》里的部分的条款内容里面提到的一些责任主体以及承担的相应的责任内容，其实这样是不够系统的。

但是美国超级基金的做法，就会有一个很好的审查的机制或者流程。美国超级基金里面会提到，首先这个场地，是不是不可抗力导致的，如果是的话，那你接下来可以去申请超级基金，因为我们国家现在也在搭建我们的土壤污染防治的专项基金，将来如果能有这样的一系列的审查机制，让我们的专业资金能使用在更需要政府救济的污染地块上。

还有就是刚刚提到的公众参与，我们觉得超级基金里很值得借鉴的，也值得我们将来可以一起去推动的，在我们国家的关于污染场地和被污染地块的治理过程中，设置这样的一个流程性的公众参与。

比如企业在提交修复计划的时候，去公示它的污染场地修复计划的信息，以及可以去开放争取公众的反馈意见。同时在确定方案之后，再去跟周边征集一轮公众的意见，在修复计划实施之后，在实施的时候如果偏离，进行计划的调整，有没有开放地向公众再次去进行解释的机会，去搭建这样机制，非常有助于公众参与到监督整个修复污染场地的过程。

这是我自己的一些观察，也希望大家能多反馈一些建议，比如刚刚我说的这些之外，是不是还有其它点我们可以去参与推动的？

（以上是张登高老师在8.13日化学品安全事故应对与污染场地治理培训会的分享内容）