近日，“绿盾2018”专项行动第五巡查组在江西省巡查时发现，今年1月，青岚湖省级自然保护区已被撤销，且未按程序向生态环境部备案。南都记者了解到，这是全国范围内首个撤销的省级自然保护区。

位于江西省南昌市进贤县西部的青岚湖省级自然保护区是小天鹅、白额雁等国家重点保护鸟类的栖息地，每年冬天曾有数千水鸟前来越冬。

南都记者跟随巡查组实地采访发现，昔日的鸟类栖息地已成 “开发新区”，周边房地产等开发建设项目对保护区形成包围之势，附近还有多个“湖景房”新楼盘“拔地而起”。早在保护区被撤销前，进贤县违法在保护区核心区内建设两座跨湖大桥，临湖所建的森林公园还曾在湖上开设水上游乐项目。

2017年的相关生态保护价值评价报告显示，上述人为干扰致使越冬水鸟逐年减少，青岚湖保护区生态质量“极差”，临湖大面积房地产开发等现状“基本是不可逆的现实”。专家论证认为，青岚湖已“丧失自然保护区功能”。面对这个“既成事实”，进贤县随之顺势申请将保护区“一撤了之”。

违法建桥开发“一路绿灯” 鸟类栖息地被人为“蚕食”

青岚湖省级自然保护区于1997年批准建立，位于南昌市进贤县县城西部，以湿地生态和越冬水鸟为保护对象。保护区总面积1000公顷，其中核心区853.3公顷，实验区146.7公顷。

《江西青岚湖省级自然保护区总体规划》显示，该保护区位于鄱阳湖南面，具有重要的区位优势，为典型的河湖湿地，拥有典型的、完整的内陆湖泊湿地生态系统，具有调蓄洪峰、调节气候、净化水质、维持生物多样性和生态平衡等生态服务功能。

青岚湖保护区是多种候鸟南来北往的迁徙通道和中途食物补给地。每年都有许多候鸟前来越冬，包括被列为国家一级重点保护动物的东方白鹳和白琵鹭、小天鹅、灰鹤、白额雁在内的多种国家二级重点保护动物。该保护区还是青、草、鲢、鳙四大家鱼等洄游型鱼类的重要洄游通道甚至“最后的避难所”。

今年8月至9月，为进一步加强自然保护区监督管理、加大生态保护力度，生态环境部联合自然资源部、水利部、农业农村部和中国科学院对全国31省（自治区、直辖市）“绿盾2018”专项行动开展情况进行巡查。9月1日，南都记者随巡查组来到青岚湖省级自然保护区发现，一座横跨青岚湖自然保护区核心区的进贤大桥已建成通车，另一座“直穿”保护区的青岚湖大桥也于2012年建成。

在保护区核心区内的任何开发建设活动，都是法律明令禁止的。

根据《自然保护区条例》，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入。《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》也指出，自然保护区属禁止开发区域，在自然保护区核心区和缓冲区内禁止开展任何形式的开发建设活动。

南都记者关注到，2013年进贤大桥建设项目环评报告中，对自然保护区内不得建设大桥只字未提，多个政府相关批文也对此项目“一路绿灯”。

昔日的自然保护区周边，如今也已成为“滨湖新城”。

早在2012年初通过的《进贤县城市总体规划（2010-2030年）》中就显示，青岚湖自然保护区南部已被划入规划区域中。《南昌大都市区规划(2015-2030) 》显示，青岚湖省级自然保护区所处区域被纳入昌南通道发展区。相关报告显示，“目前大部分区域已按规划实施成为进贤城区中重要城区部分，且仍在进一步扩展建设中”。

巡查组现场发现，保护区南面建设有“半岛豪园”、“英伦一品”等多个临湖住宅。去年底，南昌进贤县青岚湖周边住宅用地开拍，碧桂园房地产开发有限公司等地产公司已“高调”入驻，多个“湖景房”楼盘“拔地而起”。

南都记者查阅发现，上述住宅早在2011年起就已开售。有售楼人员对南都记者表示，未来几年，这里将被打造为集“住宅、商场、医院、学校”等为一体、功能齐全的高端住宅区。

青岚湖自然保护区西侧，则是被称为“南昌版的三亚”的青岚湖森林公园月亮湾景区，码头还曾向市民提供游船服务。

南都记者关注到，也就是从青岚湖自然保护区南部被纳入城市规划的那一年起，保护区候鸟数量开始减少。根据江西省林业厅2001年起至今开展的环湖调查数据统计，青岚湖全湖（包括外湖）在2011年越冬水鸟数据达到最大记录值6077只，但随后年份减少显明。内湖越冬水鸟数量从2014年的5212只减少到2017年的832只。

相关生态保护价值评价报告显示，上述周边人为活动干扰极为严重，正是影响保护区自然生态质量最为重要的因素之一。

违法建设曾被点名 专家认为“基本丧失保护区功能”

根据《自然保护区条例》，在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。

2016年，江西省开展全省自然保护区专项督查。是年9月发布的《江西省人民政府办公厅关于全省自然保护区生态环境保护情况专项督查的通报》中就曾点名“青岚湖自然保护区建设穿越核心区的青岚大桥、进贤大桥”等违法违规建设问题，将其列为整改的保护区之一。

对此，进贤县政府提出的意见则是：建议按程序撤销进贤青岚湖省级自然保护区。

进贤县政府委托南昌绿荣农林科技有限公司于2017年完成《江西青岚湖省级自然保护区生态保护价值评价报告》。这份报告指出，要减缓保护区相关影响，恢复保护区生态质量，必须停止相关建设和开发活动。但保护区紧邻进贤县城区，城市快速扩张，临湖大面积房地产开发等现状“基本是不可逆的现实”，不具备完全的生态恢复的可行性，必将对保护区自然生态质量造成不可恢复的影响。

随后，这个“修复无望就撤销”的计划，逐步开始实施。

南都记者了解到，对于自然保护区的撤销，有着严格的程序要求。

根据《自然保护区条例》第十五条，自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》中也明确，强化对自然保护区范围和功能区调整的管理。任何部门和单位不得擅自改变自然保护区的性质、范围和功能分区，不得随意撤销已批准建立的自然保护区。

江西省2012年发布的《关于江西省自然保护区晋升和调整程序的通知》显示，自然保护区撤销要经过初审、专家考察、相关部门协调、评审投票等多个环节。

2017年4月，省林业厅组织五位江西省内专家对青岚湖进行实地考察后，形成了一份对《江西青岚湖省级自然保护区生态保护价值评价报告》的专家论证意见。意见中指出，近十几年来，保护区周边区域土地利用类型发生较大变化，城镇建设快速发展，尤其是两座公路桥跨越保护区，保护区周边环境压力逐年增大，对保护区越冬水鸟栖息环境产生直接影响，已基本丧失自然保护区功能。

而对“违法”建设的两座跨湖大桥，专家意见指出，大桥“系重要民生工程”，与保护区相关法律法规存在一定冲突。

在2017年11月省环保厅组织的专家现场预审意见中指出，青岚湖自然保护区内生存的候鸟种类从鄱阳湖越冬水鸟分布看，没有独特性，其栖息地功能可替代。专家组认为，撤销江西青岚湖省级自然保护区理由充分。

南都记者关注到，去年12月，省环保厅组织省级自然保护区评审委员会会议，对于进贤青岚湖自然保护区撤销，到会的23位评审委员会委员中，有20人赞成，3人反对，符合三分之二以上评审委员会同意即为通过的要求。

今年1月30日，江西省环保厅印发《江西省环境保护厅关于批准安义峤岭等7处省级自然保护区功能区划调整、撤销和更名等事项的通知》，同意撤销进贤青岚湖省级自然保护区。原因系“随着城市化进程的发展，进贤青岚湖省级自然保护区所处生态区位已发生变化，失去自然保护区功能”。

值得关注的是，根据2015年环境保护部发布的《关于下放和取消自然保护区有关事前审查事项做好监督管理工作的通知》，省级自然保护区调整，应当在报省级人民政府批准后的15日内，由省级环境保护主管部门上报环境保护部备案。在备案过程中发现省级自然保护区调整存在问题的，环境保护部将向自然保护区所在地的省级人民政府提出整改意见。

然而，时至今日，这份撤销文件，仍未向生态环境部备案。

“被消失”的自然保护区，谁之过？

此前，针对青岚湖自然保护区违法违规建设等问题，江西省政府曾在督查通报中指出， “一些地方政府只看重眼前的经济利益，对违反自然保护区法律、法规的开发建设项目采取默许态度”，“在处理违法事件时，自然保护区和当地政府互相推诿，导致自然保护区内各种违法建设和开发现象严重”。

南都记者了解到，除上述行政管理问题之外，青岚湖自然保护区还存在划定时功能区划设计不合理、管理体制机构不健全等问题。

“1997年保护区设立时由于前期科学考察和论证等工作不充分，保护区范围划定不够科学。当年功能区划定的时候只是在核心区外，沿着水系划出一个窄窄的的实验区，在陆域未设置沿湖岸的保护区域”，参与评审的专家告诉南都记者，功能区划“先天不足”也导致难以对保护区形成有效保护。

而青岚湖自然保护区的总体规划，也是在保护区建立15年后才编制完成。

南都记者了解到，江西省大部分自然保护区是在1999年启动《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》后几年内设立的。由于当时各级政府对自然保护区建设管理的认识不到位等原因，自然保护区划建随意性大。部分地区片面追求“大而全”，也有地区为了拿到相关补助资金将不具备保护价值或难以有效管理的区域划入，保护区内部功能划分不够严谨或没有科学规划，与交通、旅游等发展规划衔接不足，导致生态保护和资源利用矛盾突出。

上述“历史遗留问题”,也让自然保护区的管理困难重重。

相关生态保护价值评价报告中还显示，该保护区管理水平较低，保护区管理站与进贤县野保局合署办公，保护区没有独立管理机构和专职管理人员，且为自收自支事业单位，没有事业经费保障，只有1间合署办公室和少量宣传牌，管护监测基础设施基本空白。

南都记者跟随巡查组走访多地发现，青岚湖面临的“管理保护之困”，实则是一个较为普遍的现象。很多自然保护区管护设施极其简陋，基本停留在“无人保护”状态。编制人员不足的问题尤为突出，例如，九连山国家级自然保护区连续3年都因为条件艰苦而无人应聘，井冈山大鲵省级自然保护区财政预算为零。

根据进贤县政府以及专家提出的建议，昔日的青岚湖省级自然保护区，拟申报国家湿地公园。

对此，参与评审的专家告诉南都记者，自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园等都属于自然保护地，而国家湿地公园也是较高保护级别的一种保护地。从青岚湖实际情况看，原自然保护区作为候鸟栖息地功能已基本丧失。因此，出于保护湿地的需要，建议转换保护类型。

南都记者关注到，根据今年1月国家林业局重新制定印发的《国家湿地公园管理办法》，为有效保护湿地资源，禁止在国家湿地公园从事房地产、度假村、高尔夫球场、风力发电、光伏发电等任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动。

已被步步“蚕食”，直至撤销的自然保护区会何去何从，仍有待进一步观察。

省级自然保护区因破坏被撤销，多省规定应追责

今年1月，江西撤销青岚湖省级自然保护区。据了解，这是全国范围内撤销的首个省级自然保护区。

自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，地方级包括省级和县级自然保护区。南都记者统计发现，县级自然保护区被撤销，近年来已有多例。

例如，去年11月，黑龙江省黑河市嫩江县撤销了科洛南山五味子等3个县级自然保护区，原因是保护区“因政策、管理等原因，已失去保护意义和价值”。

本月6日，生态环境部还通报了“浙江武义县违规撤销牛头山县级自然保护区”。通报指出，武义县人民政府将具有保护价值的牛头山县级自然保护区撤销，实际上造成了该自然保护区不再受法律法规的保护和监管，极易导致开发建设活动乘虚而入，也存在晋级过程中重新规划而对原保护区范围进行不合理调整的可能性。

根据《国家级自然保护区调整管理规定》第十六条，对破坏特别严重、失去保护价值的国家级自然保护区，可按照批准设立的程序报请国务院批准，取消其资格，并追究相关责任人员的法律责任。

此外，云南、陕西等多地都已明确撤销地方级自然保护区的责任追究问题。

例如，根据《云南省地方级自然保护区调整管理规定》，对破坏特别严重、失去保护价值的地方级自然保护区，可按照有关程序报请省人民政府批准，取消其自然保护区资格，并依法依纪追究有关责任人员责任。

对此，有专家曾撰文指出，目前，无论是国家级自然保护区还是地方级自然保护区，撤销或取消资格的法定原因无一例外仅有破坏特别严重、失去保护价值这一种。而此种明显带有过错责任的撤销事由，也直接会引发后续相关的追责程序，追究相关责任人的法律责任。目前对于撤销或取消自然保护区资格的法定事由规定过窄。特别是对于成立较早、级别不高的自然保护区，有的在设立之初就未经过充分论证，或是经过科学技术提高不必在通过设立自然保护区的方式就能达到保护目的的等客观原因导致不再具有保护价值的，也应予以考虑。

采写：南都记者 王秀中

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本文转自“海州资讯在线网”

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