过去一年来，合一绿学院再度对中国民间水环境保护组织进行调研，梳理民间水保护组织的整体发展变化、工作手法和保护成效。

经过多年的发展，水保护组织已形成许多相对成熟的工作手法，在各环保议题中水环境议题的积淀也最为丰富。因此，合一绿学院特别推出一系列案例，从工作手法的视角切入，总结水环保组织长期探索的宝贵经验。期望该系列案例可供同行和后来者借鉴，激发思考，并作为组织在行业定位、战略决策和业务拓展等重要时刻的参考依据，同时为组织工作手法和解决方案的探索创新提供一些启示，从而更有效地应对环境问题！

本篇为本系列的第二篇，通过介绍自然之友的探索和努力，呈现社会组织开展环境公益诉讼的可能路径。

编者按

本文通过回顾“江苏废酸违法倾倒环境公益诉讼案”的案件办理全过程，对案件进行总结和反思，梳理形成指导社会组织开展环境公益诉讼的工作要点：组织具有环境公益诉讼主体资格、组织拥有独立的法律专业人员、进行环境公益诉讼的必要性分析与可行性分析、诉讼过程中与被告谈判坚守法律和道德底线、处理好与代理律师的合作关系。

本案例的初衷是为了回应一些已获得环境公益诉讼主体资格，又有意愿开展环境公益诉讼的民间水保护组织，在工作起步阶段可能会遇到的若干问题和挑战。首先，环保组织可以从机构业务入手，先挑选合适的案件，寻找和链接独立的法律工作者或专家资源，借助专业力量对案件的必要性与可行性进行综合分析，而后决定是否正式提出公益诉讼。在具体办案过程中，也可以吸取本案的经验，做好全面周到的筹备工作，最大程度降低诉讼风险，扩大环境公益诉讼规模和社会影响力。

对于有特别合适的案源但尚不具备公益诉讼能力的组织，则可以先与类似自然之友这样具有丰富经验的组织合作，寻求它们的专业支持。

环境公益诉讼概览

环境公益诉讼是指没有直接利害关系的主体针对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，向人民法院提起的诉讼。环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。前者是针对环境民事行为提起的公益诉讼，被告通常是企业或个人；后者是针对环境行政行为（违法作为/不作为）提起的公益诉讼，被告一般是有关政府机关。

在我国，环境民事公益诉讼是指法律规定的机关和有关组织依据《民事诉讼法》第五十五条，《环境保护法》第五十八条等法律规定，针对已经损害社会公共利益或具有损害社会公共利益重大风险的污染环境行为和破坏生态行为，向人民法院提起的诉讼。

我国立法层面已经基本确立了环境公益诉讼制度。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对社会组织和检察机关开展环境公益诉讼作出了比较全面的制度规定。

2015年1月1日施行的《环境保护法》将提起环境公益诉讼的主体范围界定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织。从此，环境保护组织可依法采取环境公益诉讼的方法开展环境保护活动。

根据最高人民法院的统计，2015年1月1日至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件112件[1]，审结54件。据自然之友统计，2015年，全国有9家环保组织依据新环保法提起的37起环境公益诉讼个案获法院受理；2016年，全国有14家环保组织依据新环保法提起的59起环境公益诉讼个案获法院受理；而2017年的案件数量要少于2016年，约30起。

从参与的环保组织数量、公益诉讼的案件数量来看，社会组织环境公益诉讼制度尚未完全发挥它的威力和作用，仍需民间环境保护组织共同努力。

[1] 因未公开案件与原告信息，无法进一步分析原告及其他相关信息。

机构介绍

自然之友注册成立于1994年，是中国成立最早的民间环保组织之一。25年来，通过环境教育、家庭节能、生态社区、法律行动以及政策倡导等方式，重建人与自然的连接，守护珍贵的生态环境，培育绿色公民并持续提供成长支持。

环境公益诉讼是自然之友的重要工作手法，通过政策倡导、法律诉讼的方式探索制度性改变，拓展公众参与空间。自2005年以来，自然之友已提起环境公益诉讼案件41起，下文将通过回顾“江苏废酸违法倾倒环境公益诉讼案”来介绍环境公益诉讼工作手法。

一、案件背景

大江大河经常成为化工企业偷排废酸、废碱等危险废物和有毒废液的作案地点。2011年至2013年，江苏省泰兴市6家化工企业将废酸委托给没有危废处理资质的皮包公司，后者用改装的船舶，将两万多吨废酸偷偷倒入长江中，造成严重污染。2014年8月，14人因犯环境污染罪被判以2-5年有期徒刑。2014年9月10日，泰州市中院公开审理了原告泰兴市环保联合会诉6家企业的环境公益诉讼案件，判决6家企业承担共计160666745.11元环境修复费用。

2014年10月，自然之友接到举报[1]，江苏泰兴废酸倾倒刑事案件中的被告人戴某、姚某等曾经供述，除了上述六家企业，江苏中丹化工技术有限公司（以下简称“中丹公司”）、泰州市沃爱特化工有限公司（以下简称“沃爱特公司”）、泰兴市橡胶化工厂（以下简称“泰兴橡胶化工厂”）也在明知戴某等无处理资质和处理能力的情况下，将其生产过程中产生的废酸以补贴一定款项的形式交予其处置，并被其倾倒至如泰运河、古马干河。 

[1] 举报来源信息一般来源于污染受害者、环保组织、专业人士（法律、环境）。

二、办案过程

1.起诉与立案

经过自然之友团队仔细研究相关材料并认真讨论，分析此案已有刑事判决，事实清楚、证据充分；虽然此前江苏环保组织已对6家企业提起公益诉讼并胜诉，但被告人供述的另外3家违法企业未得到相应的法律制裁。自然之友决定对上述3家企业另行提起公益诉讼，诉讼目标为追究这3家污染企业的环境责任，促使其环境成本内部化，实现司法公正。

之后，自然之友派1名工作人员与代理律师一起进行现场调查，准备起诉材料，并于2014年11月12日当面将起诉材料递交到泰州市中院立案庭。起诉材料主要包括起诉书、证据目录及证据、原告自然之友主体资格材料、被告主体资格材料

然而，2015年1月15日，泰州市中级人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条之规定，裁定不予受理。理由是，认为自然之友“并非专门从事环境保护公益的社会组织，而是从事环境研究的研究机构，起诉人并非《中华人民共和国民事诉讼法》规定的有关组织，故本案不符合环境公益诉讼的受理条件。”

自然之友不服一审裁定，于2015年1月22日提起上诉，认为一审裁定超期做出、程序失当、适用法律错误，请求江苏省高级人民法院撤销该裁定，并责令泰州中院依法受理。2015年4月15日，江苏省高院发出受理案件及告知合议庭组成人员通知书。2015年5月15日，江苏省高院裁定撤销泰州中院上述不予立案的裁定，并由泰州中院立案受理。2015年8月24日，泰州市中院向自然之友寄送了举证通知书。

2. 审理

2015年10月，因被告之一中丹公司向法院申请将3家被告分开审理，一个案件被拆分成三个案件。2015年12月10日，泰州中院组织了三个案件的证据交换。在证据交换前后，自然之友分别向法院递交了调取相关证据的申请，法院同意自然之友向泰兴市法院、泰州市环保局、泰兴市环保局等相关单位调取相关证据。

2016年1月，自然之友代理人[1]到泰兴市法院、泰兴市环保局、泰州市高港区环保局查阅相关刑事案件的案卷、环评报告等相关材料。2016年3月7日，自然之友代理人陪同自然之友委托的鉴定评估单位，环保部环境规划院的专家[2]到中丹化工、泰州市环保局等相关单位了解情况。2016年3月16日，泰州市中院组织了第二次证据交换。2016年3月31日，三案开庭审理。

3. 审理结果及执行情况

开庭审理之前，被告之一中丹公司曾主动来北京表示可以调解，但由于双方的分歧较大，未能达成一致。开庭审理之后，中丹公司又主动要求调解，自然之友希望通过调解用公益信托的方式解决赔偿金的管理使用问题。经过数次谈判，2016年8月8日，双方在法院的主持下达成调解协议，中丹化工赔偿100万元，进入泰州环保公益金专用账户。另外，中丹化工自愿与长安信托有限责任公司达成信托协议，拿出100万元设立公益信托（慈善信托）账户，用于江苏省特别是泰州地区的环保公益事业。

此信托成立了由社会各界代表组成的决策委员会，负责管理该信托资金的使用计划。2017年5月3日，该信托第一次决策委员会大会召开，审批合一绿学院作为该信托的合作伙伴，并批准其项目计划，5月15日，合一绿学院启动招募项目具体执行伙伴。截止到2019年初，该信托项目基本执行完毕，分两批用于支持20余家环保组织进行长江水保护的公益活动。

2016年9月，泰州市中院判决泰州市沃爱特化工有限公司赔偿1749600元至泰州市环保公益金专项账户。但是，因被告无履行能力，此案尚未执行。

2016年9月，法院向原告释明，由于缺乏证据证明泰兴市橡胶化工厂排放的废液为危险废物——废酸，且无证据证明该废液的危害性，因此，建议原告撤诉。原告自然之友咨询多位专家后，仍无法证明被告排放废液的危害性，为避免败诉带来的损失，遂提出撤诉申请，法院裁定予以准许。

[1] 诉讼代理人是指以当事人一方的名义，在法律规定内或者当事人授予的权限范围内代理实施诉讼行为，接受诉讼行为的人。本案代理人之一为自然之友工作人员，原告工作人员可以经授权作为案件的代理人，此为工作代理。

[2] 鉴定评估单位可由原告、被告委托，也可由法院指定，本案由原告委托。

三、本案经验总结与反思

1.要注重与法院的沟通

立案阶段经历了不予立案、上诉裁定予以立案的复杂过程，耗时10个月才进入实体审理程序。在该案一审裁定中，法院认为原告自然之友是研究机构，不是专门从事环保公益的社会组织，因此，不符合环境公益诉讼的主体资格。

司法系统对环境保护公益组织的了解非常有限，而且民间环保组织与司法系统的联结较少。双方互相不了解，司法系统接受社会组织作为公益诉讼的原告需要一个过程，民间环境保护组织要注重与法院沟通，可主动介绍机构的工作，提供机构年报和其他环境公益诉讼案例资料等。

 

2. 探索运用公益信托制度来管理公益诉讼赔偿款

泰州环保公益金专用账户尚缺乏使用管理制度，且之后的管理监督机制也不明朗，而用公益信托管理赔偿款则优势明显。

首先，公益信托有明确的法律依据和较完善的法律制度。我国的《信托法》专章规制了公益信托制度，《慈善法》明确了慈善信托属于公益信托，并进一步完善了公益信托制度，改审批制为备案制，大大推动了公益信托的实践。

第二，公益信托有严格的管理制度，专项账户可保证资金的独立和安全，由社会各界相关代表组成的决策委员会，作为决策机构管理资金的使用，同时监察人享有法定权利监督资金的使用。

第三，运用现有的公益信托制度，调动社会资源，可以有效保障公益信托资金用于社会公益的目的。

 

3. 起诉前需做详细、充分的准备工作

（1）了解被告企业的赔偿、支付能力[1]，可根据被告财务能力确定诉讼标的或采取其他方式避免索赔无法执行。

（2）在诉讼准备阶段对不同类型工厂“废液”进行充分鉴定，决策时对证据不足的情况先不予起诉，以降低诉讼成本，减少不必要的工作。

4. 环境公益诉讼的筹资渠道

（1）来自非限定性资金。自然之友目前有1000多位月捐人，月捐的捐赠款属于非限定性资金，主要用于支持机构运行。但发展月捐是一项长期性工作，需要日常的精心维护，仅供有条件开展的组织参考。

（2）来自项目资金。将环境公益诉讼工作手法纳入机构战略，作为回应环境问题的综合战略手法之一，将相关费用的预算设计在具体的环保项目中。

[1] 可以通过企业注册资金，公布的年度财务报告等渠道了解相关信息。

四、环保组织开展公益诉讼的注意事项

环境公益诉讼是一项专业性和成本较高的工作手法，环保组织想运用公益诉讼，需要先在以下几个方面做好检视，打有准备之仗。

1.组织具有环境公益诉讼主体资格

《环境保护法》规定的环境公益诉讼主体包括“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织。

“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”从何时算起虽有争议，但一般从登记时间开始算起是比较稳妥的。关于“无违法记录”，目前法律中未明晰哪些属于“违法记录”，也没有规定期限，民间环境保护组织需要留意规避。

 

2. 组织拥有独立的法律专业人员

环境公益诉讼虽然可以通过聘请代理律师开展，但民间环保组织作为原告需要具备独立的法律专业判断能力，最好是聘请全职或兼职环境法律工作人员，退而求其次需要有外部环境法律专业顾问为组织提供咨询。决策前需要判断证据是否充分，正确定位诉讼目标，以及组织能否承担诉讼风险。如果缺乏相应的法律专业人士支持，组织很难对一些潜在风险做出预判，将会影响到机构的长期稳定发展。

 

3. 进行环境公益诉讼的必要性分析

（1）符合环境公益诉讼的基本特征。环境公益诉讼的基本特征是污染环境或破坏生态的行为损害了社会公共利益，或有损害社会公共利益的重大风险。

（2）无法通过举报、投诉等成本更低的合法方式推动行政机关、检察机关等部门解决问题。相对来说，公益诉讼是成本较高的环保方式。因此，如果有其他成本更低的合法方式能推动问题的解决，不一定需要提起环境公益诉讼。

（3）考察被告有无支付能力。可以从企业基本信息、注册资本、企业经营现状方面考量，再结合当地调查来了解，以避免胜诉无法执行的法律风险。

（4）判断证据是否充足。民间环保组织需要特别重视证据是否充足，证据是决定胜诉的关键因素，举证能力不足将承担败诉的结果。组织需要特别关注以下四个方面的证据：

第一，被告主体要明确。有证据支持是谁实施了污染环境或破坏生态的行为。

第二，污染环境或破坏生态的行为要确定。有证据支持被告实施了何种污染环境或破坏生态的行为。这些证据包括废水持续超标排放的证据、违法倾倒危险废物的证据等。

第三，对社会公共利益造成的损害是什么，范围是否确定。这类证据包括受污染土壤、水体样品数据超标的检测报告等。大部分情况下，在起诉前很难准确界定污染或破坏的范围，这些证据可以在起诉立案后，通过申请法院来主持鉴定评估等方式获得。

污染环境或破坏生态的行为有损害社会公共利益重大风险的证据一般更难获取。土壤污染类的案件，评估、鉴定费用高昂，民间环境保护组织要慎重介入。

第四，污染环境或破坏生态的行为与社会公共利益损害后果，或即将有的损害之间要有初步的因果关系。比如，污染物质可以抵达污染区域的证据，污染水、土壤的特征污染物与被告排放物一致的证据等。

 

4. 进行环境公益诉讼的可行性分析

（1）风险分析。在提起环境公益诉讼前，要充分分析案件可能带来的政治、社会、法律等风险，考虑组织是否有足够的抗风险能力。需要从以下几个方面分析潜在风险：

a. 政治风险，如有关部门的调查等；

b. 社会风险，如当地居民反对、人身安全、司法干扰、媒体报道等；

c. 法律风险，包括主体、举证、被告应诉能力等；

d. 自身风险，如领导之间的矛盾、工作人员的能力；

e. 其他风险，如组织间的合作、代理人的合作等。

（2）成本预算。民间环境保护组织在提起环境公益诉讼前，要考虑是否有相应的预算，并与资源支持方充分沟通。根据案件的复杂程度，费用从几十万元到几百万元不等，主要包括：

a. 差旅费，包括庭前调查、取证、开审、执行差旅费等；

b. 律师费，包括计时、计件、按标的（以评估或判决为准）比例收费；

c. 鉴定/评估费，目前这类费在大部分案件成本支出中占比非常大；

d. 诉讼费，一般在起诉时即提交缓交诉讼费申请书，但要了解败诉或者部分败诉能否减交或者免交等，特别注意，减交、免交诉讼费也是需要原告先提出申请的；

e. 其他费用，如资料费等。

（3）机构诉讼目标确定且可行，并和代理律师达成共识。设定案件提起的目标十分关键，需要在案件起诉前就确定该案推动的目标，通常的目标有排放达标、消除重大风险、修复环境、赔偿等。针对败诉风险高的案件，可将诉讼目标定为修复环境行为，以规避高额的诉讼费。设定目标时要注意：

第一，与本机构定位和宗旨相符；

第二，要符合客观实际，即目标是可行的；

第三，案件重点推动环境目标还是环境法治（立法、执法、司法、守法、政策制定等）目标的实现；案件重点推动环境目标确定为是推动某类环境问题的解决，还是推动该个案涉及到的具体环境问题的解决；

第四，与代理律师充分沟通，一定要在起诉前与代理律师在目标推动上达成共识；

第五，在诉讼过程中及时与代理律师沟通，根据证据的掌握情况等来适时的调整目标。

 

5. 诉讼过程中与被告谈判坚守法律和道德底线

在诉讼过程中，民间环保组织与被告谈判时需要坚守法律底线和道德底线，以环境公共利益为重，围绕诉讼目标、坚持原则，拒绝利益诱惑，不牺牲公共利益，支持组织本身和民间环保组织环境公益诉讼的长期发展。

 

6. 处理好与代理律师的合作关系

在与案件代理律师签订代理协议之前，即在诉讼目标、风险预案、代理权限、代理费用及支付方式、工作分工等方面充分协商好。

第一，在起诉前应对案件的诉讼目标达成一致，并在诉讼关键节点上予以再确认或适时调整，根据诉讼目标确定起诉书的诉讼请求和适时调整诉讼请求。

第二，在起诉前就要与律师协商好风险预案与各自的责任。

第三，律师的代理权限分为一般授权和特别授权，一般授权的代理人不能处分实体权利，如变更诉讼请求、调解等，特别授权则可以处分实体权利，如变更诉讼请求、代为调解和和解等。原告要慎重考虑与代理律师的授权范围。

第四，律师的代理费用约定一般有案件收取、按时计费、按标的收取等。一般各地有律师费收取指导意见可供参考。可以根据机构承担能力与律师协商律师费的支付方式与时间。在案件胜诉的情况下一般法院会支持原告的合理费用（包括律师费）由被告来支付。

第五，原告确定好本机构的对接人，并与代理律师约定好工作的分工，原告负责的工作，被告应该做的工作。

结语

除自然之友之外，福建绿家园等20余家环境保护组织也已提起环境公益诉讼案件。因为诉讼成本高、风险大等原因，总体而言我国民间组织公益诉讼尚处于起步阶段，也有许多社会、政策倡导的空间，还需要更多的组织共同努力探索。

自然之友致力于推动国内环境公益诉讼的发展，发起成立了环境公益诉讼支持网络，设立网络支持基金为环境保护组织提起公益诉讼提供支持。2015和2016年，自然之友出版了《环境公益诉讼观察报告》，并每月定期发布《环境公益诉讼简报》。

对于暂时没有主体条件开展环境公益诉讼的机构，可以给自然之友或其他符合原告资格的机构提供案源信息、做案件的支持起诉人、参与调查取证或后期监督执行等；缺乏资源的组织可以与自然之友合作，申请资金、专家等资源支持，请自然之友提供协助。

自然之友即将发布环境公益诉讼的详细流程，扫描下方二维码可详细了解。

感谢自然之友多年的努力，感谢葛枫老师慷慨的分享

案例主笔：葛枫、盛燕

张逸君、刘丽华、吴昊亮参与修订

本经验案例的写作得到了阿里巴巴公益基金会的支持。

文中图片来自于网络

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