近年来，化工、冶炼和钢铁等重污染企业逐步退出城市核心区域，仅江苏一省在2006年至2014年间关停的化工企业就有7000家之多。

企业集体搬迁的背后，是大面积污染地块的遗留。

同时，中国的高速城市化使得城市人口激增、房地产市场的快速扩张，城市土地供需矛盾日益尖锐。

据财政部最新数据显示，2018年中国土地使用权出让带来的财政收入高达65096亿元，同比增长 25%。由此可见，卖地收入仍然是地方财政收入的重要来源，再加之城市土地有限，开发高商业价值的污染地块成为地方政府难以避免的选择。

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但与此同时，“常州毒地”、“内蒙古毒地办学”等事件频频发生，暴露了污染地块开发利用过程中的环境风险。

例如2016年，由于常州外国语学校北侧原化工厂地块在修复工程施工不当，导致数百名学生出现了红疹，脱皮，鼻塞、咳嗽、流鼻血等症状，个别学生罹患淋巴癌。

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尽管开发利用污染地块有助于缓解紧张的土地需求，保障中国18亿亩的耕地红线，但如果不严格地监管污染地块的开发利用，导致毒地入市，势必将产生严重的环境风险和安全隐患。因此，污染地块的监管开发应得到相关部门足够的关注。

自2017年起，各省会城市陆续向社会公布了辖区内污染地块的情况，截止至2018年10月，中国31个省会城市中有27个城市公布了本区域的污染地块风险管控名录，已公布污染地块数量总数为174块。

其中，天津、重庆和上海污染所公布的地块数量最多，分别为 21块、17块和14块；哈尔滨、西安、福州、长春和南宁市所公布的污染地块数量最少， 仅1块。

这是地方政府第一次系统性地向公众披露污染地块的相关信息。

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在此背景下，绿色和平与南京大学（溧水）生态环境研究院对中国首批公布的各省会城市污染地块风险管控名录（截至 2018年10月）进行了整理分析，并联合发布了《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》。

01.174块污染地仅20%完成修复

报告发现，在公开的174块污染地中，仅20%完成修复；25%已出让，土地出让金额累计达1049.6亿元。

其中上海的污染地块土地出让数量最多，在其公布的14块污染地块中已出让11块；污染地块出让数量位居次席的为武汉市，出让了6块污染地块。广州和天津目前的污染地块土地出让金收入最高，分别高达359亿元和180亿元。

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在土壤修复资金的投入来看，目前投入到污染场地修复的金额约占污染地块土地出让金额的7%，总计约为77.5亿元。也即是说，地方政府平均拿出约7%的污染地块的出让金来修复污染地块。

但是这其中也有例外，例如武汉市是目前土壤修复资金投入最高的城 市，总计约投入了近20.1亿元，约占武汉市所出让的污染地块的土地出让金的39.7%。

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 从规划用途来看，在公布的污染地块名录中，明确地块规划用途的有109块，而其中有近47%的污染地块用于商住用地的开发，近18%的污染地块用于学校、文体活动设施、绿地或医院等公共建设，另有1%的污染地块用作工业用地。

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02.污染地开发问题分析

随着中国陆续出台《土壤污染防治法》、《土壤污染防治行动计划》和《污染地块土壤环境办理办法》等法律法规，中国对污染地块开发利用的监管正在逐步走向制度化、透明化和法制化。

但就目前污染地块开发利用的现状来看，目前仍有以下三方面的问题：

 1. 土地财政高依赖度下，污染地块的修复治理存在“赶工期”的问题。

土地财政依赖度高是中国许多省会城市的共同特征。

研究者分析了2015-2017 年中国主要城省会市的财政收入，发现中国省会城市对于土地出让金依赖严重，绝大多数省会城市土地依赖度属于中度依赖（20%-35%）和高度依赖（35%以上）。土地依赖程度最高的城市达到了52%，即土地出让收入占了政府收入的52%。

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在如此高土地财政依赖度的情况下，地方政府难免存在加速土地转让以充足地方财政的考虑。在此影响下，具有高商业价值污染地块在开发过程中常常压缩土壤修复的必要时间，导致修复治理 上存在“赶工期”的问题。

 这种“赶工”的现象还反映在开发模式上。例如在已出让的污染地块中，约有44%的污染地块尚未完成修复，仅有30%的 污染地块已完成修复。也即是说地方政府先出让污染地块，再修复该地块。但是这种“先出让，后修复” 的方式缺陷在于，土地使用权人出于尽快回收资金的考虑或地块开发工期的压力，可能压缩污染地块必要的修复时间。

 2. “谁污染，谁治理”的原则在污染地块开发中很难实施

尽管2018年通过的《土壤污染防治法》和 2016年制定的《土壤污染防治行动计划》 都明确了污染地块责任认定上“谁污染，谁治理”的基本原则，但是在污染地块实际开发过程中，这一原则却很难得到贯彻和执行。

根据对27个省会城市公布的污染地块名录整理和统计发现，仅有33% 的污染地块是由原场地使用者（潜在污染方）承担修复责任，而50%以上的污染地块则是由政府或国资委下属的国有企业来承担修复的责任，15%的污染地块则是由房地产开发商承担修复责任。

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尽管开发商或政府承担污染地块修复责任的模式，在一定 程度上有效地推动土地的再利用，节约了土地资源，但是 这种由政府来承担污染地块修复责任的方式，从本质上是 用公共财政的收入或购房者的钱来为污染者买单，并不能 体现污染者负责的公平原则。另一方面，由开发者或者政 府来为污染地块的修复买单，不利于对潜在污染者的污染 行为产生威慑，让其有恃无恐。

3. 污染地块治理修复信息不透明，缺乏公众参与

除上述问题之外，目前污染地块的开发利用还存在信息不透明、缺乏公众参与的问题。

污染地块信息公开的程度和完整性还有待加强。目前各省会城市所公布的174块污染地块的治理信息中，仅有44%的污染地块公布了相关的土壤环境评估、治理修复或验收的信息，而56%的污染地块未公布以上信息。

03.勠力同心推动生态文明建设

贯彻落实绿色发展理念，推动生态文明建设，是我国各级政府将长期面临的重要课题。2016年5月28日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），对污染地块监管提出以下指标：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。这是中国首次针对污染地块的监管提出指标性的约束。

相信在政府、企业、民众的戮力同心，群策群力下，定能助力中国实现《土壤污染防治行动计划》所设定“到 2020年污染地块安全利用率达到90%” 的目标。

资料来源：绿色和平

https://www.greenpeace.org.cn/cash-strapped-cities-in-china-greenlight-toxic-land-for-development-despite-pollution-data/

本文转载自微信公众号“阿拉善SEE华东项目中心”