公益机构在国家公园中的作用

      随着2019年6月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（简称《意见》）的颁布，我国国家公园建设步入实质性阶段，国家公园顶层设计文件的颁布表明国家公园不仅仅是个名称，其背后蕴含的是一种对自然区域进行可持续发展与保护的管理体制。顾名思义，国家公园姓“国”，也就是说国家公园的土地、管理和资金都应由中央机构统筹或者中央机构授权地方管理；国家公园属性是“公”，就是国家公园建成后要让全体公民受益，能够提高国民幸福感和自豪感，具有亲和力，取得民众支持，并作为国家福利的平台，提升民众的国家意识和爱国情怀。

      按照规划，到2020年，我国将完成国家公园体制的试点，设立一批国家公园，尤其是要完成“自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接，制定自然保护地内建设项目负面清单，构建统一的自然保护地分类分级管理体制”。《意见》也明确了国家公园建设需要多方参与，要“突出自然保护地体系建设的社会公益性，发挥政府在自然保护地规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的主体作用。建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。”从过去几十年民间公益机构参与自然保护的发展历程来看，社会力量可以在国家生态文明建设方面成为政府部门的一个重要助力。公益机构不仅可以通过工作增加实际保护面积，还能帮助现有保护地不断提升保护质量。

那么，在国家公园的建设过程中，公益机构应如何参与？又将发挥怎样的作用呢？

为什么要建立国家公园

      建立自然保护地一直被认为是最有效的环境保护方式。自20世纪50年代以来，我国已建立起2740 个自然保护区，再加上各种其他类型的自然保护地，这些保护地所覆盖的国土面积达18%，基本覆盖了我国绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源，但这仍远远不够。从国务院发布的《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》来看，有29%的国土需要被保护，而如果把所有国家重点生态功能区都计算在内，这个面积将超越国土面积的一半。

      同时，政府部门在实际管理过程中也发现，我国各类自然保护地建设由于历史上“抢救性保护” 的方式而缺乏科学系统的顶层设计，保护对象、保护目标和要求没有科学的区分标准，注重数量和面积的扩张，而忽略了质量和管理能力的提升，同一个自然保护区部门割裂、多头管理、碎片化现象还普遍存在，造成保护地体系仍面临保护空缺、资金短缺、管理能力薄弱，保护与发展矛盾突出等问题。

      在我国现有的自然保护体系存在着大量的保护空缺和管理缺位的情况下，政府提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，国家公园作为最为重要的一类自然保护地，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为目标，实现对自然资源的科学保护与合理利用。而要解决我国现有自然保护体系存在的大量保护空缺和管理缺位的问题，公益机构是不可或缺的一环。

国家公园建设需要公益机构的参与

      相对于政府而言，公益机构的保护力量是薄弱的，但从以往的实践来看，公益机构在开展自然保护工作方面也具有非常重要的优势，是政府力量的有益、有力补充。

      一方面，公益机构可以在以国家公园为主体的保护地外，积极建立由民间力量管理的新的保护地，填补保护空缺。来自基金会中心2016年的统计数据显示，中国专注于生态保护领域的本土基金会已有96家，当年总捐赠投入超过7.6亿人民币。这个数字还在不断增加，据2018年发布的《中国环境资助网络报告》显示，仅仅7家本土环保基金会一年的公益投入就超过3.5亿。这说明与过去相比，有越多越多的社会资源、资金投入到自然保护领域，并且增长迅速。这直接催生了大量真正关注环境问题、开展生态环境保护的社会团体和民间机构的发展。

      另一方面，在自然保护地内，政府可以将可灵活管理的一些保护地部分委托给公益机构或当地社区管理，或者与公益机构、当地社区共同管理保护地，这种政府、公益机构、当地社区多元治理的模式可以有效提升保护地的管理质量和保护成效。相对于政府和保护区管理机构，公益机构是一个有着“双重身份”的保护者——即可以和政府、专家共同对保护工作的顶层设计进行规划、为解决保护区面临的问题出谋划策，也可以深入到保护区一线， 和巡护员共同开展工作、发现保护问题，为保护工作扎实有效提供助力。因此，公益机构可以成为政府政策制定者和一线保护工作者的沟通桥梁和黏合剂，将保护一线面临的问题和需求直接反馈给政府，然后对接专家，为保护区提供科学支持，并将政府的保护要求和政策趋势带到保护一线。另外，公益机构的参与可以为国家公园提供各种服务。比如，公益机构可以帮助保护区链接不同的社会资源。公益机构覆盖面、联系的专家或机构更多，在识别出对保护区有益的资源后， 可以更多更精准地帮助保护区引入社会资源。再比如，公益机构可以为国家公园提供志愿者服务， 包括公园解说服务，公园引导服务等，探索公众参与的实践模式；可以对国家公园进行有效宣传， 促进国家公园品牌化建设；同时也可以对国家公园的管理进行社会化监督，让国家公园可以更好地可持续发展。

积极探索建立社会公益自然保护地

       自20世纪90年代开始，公益机构在自然保护领域做了很多工作，包括调查研究、能力建设、促进保护交流、专项问题解决方案的探索等。尤其值得关注的是，公益机构还逐步探索出了“社会公益自然保护地”的模式，成为我们自然保护地体系的有益补充。

     社会公益型自然保护地是一种由民间机构、社区或个人治理或管理的自然保护地模式，可以补充已有保护地在资金、技术和人力的不足。

      大自然保护协会(TNC)在社会公益保护地模式的探索和实践方面开展了很多尝试，先后在四川老河沟、四川八月林、云南鹤庆西草海等地与本土民间机构一起，在政府监督和委托下，试验由公益机构建立和管理保护地的不同管理模式。通过TNC的支持，这些保护地极大提升了保护成效，尤其是在实现科学保护、平衡保护与社区发展方面作出了极大改善。作为科学顾问，TNC在帮助保护地当地管理机构提升管理能力后，目前这些公益保护地已经逐步实现独立运营管理。

      这类探索、尝试的公益机构在国内还有很多，为了更好地凝聚社会公益力量，分享保护经验，共同致力于公益保护地的建设，20 1 7 年年底，包括TNC在内的23家公益机构，共同发起成立了“社会公益保护地联盟”，并共同约定，力求到2030年，由社会公益机构有效保护的国土面积达到1%。

      社会公益自然保护地联盟的成立，也是一个非常好的交流平台。联盟已先后发布《社会公益自然保护地定义及评定标准》和《社会公益自然保护地指南》。简单而言，当一个区域同时符合以下三条标准时，我们将其认定为公益保护地：一是有明确的地理边界和范围；二是有政府以外的民间机构、社区或个人参与到保护地的治理或具体管理中；三是非政府主体在保护地内有长期、例行开展的保护行动（已实质性开展长期保护行动，或是通过协议约定了保护管理的权利责任）。事实上，这些标准不仅是联盟识别公益保护地的标准，无疑也是其他公益机构建设公益自然保护地的参考。

      习近平总书记曾说过：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”而中国梦，不仅仅是富强中国梦，也是我们的美丽中国梦。没有美丽的中国，如何能有富强的中国？现在，资源与环境已经成为制约我国经济发展的突出“短板”。而生态文明不仅关系当代人的福祉，更关系民族的未来。国家公园作为自然保护体系和生态文明体制建设的重要组成部分，意义重大：国家公园能够保存完整的生态系统、国家公园是世界认识中国的重要生态文明名片、国家公园可以增加民族凝聚力和自豪感、国家公园是公众生态体验、环境教育和自然生态环境研究的最佳场所。人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。如今，国家已经把生态文明建设提高到了从未有过的高度，建设“美丽中国”、妥善处理资源保护与合理利用的关系，促进经济社会可持续发展，众多热心自然保护保护的企业家已积极行动起来，公益组织更将不遗余力。随着公益机构逐渐发展壮大，在自然保护方面的投入逐渐增多，我们期待公益机构可以在配合国家政策落地、解决自然保护方面的关键问题上作出更多探索与努力。

转载自：中华环境杂志

作者：靳彤 王月 张瑶瑶（大自然保护协会中国部）

编辑：曾天鑫